旅客“黑名单”制定原则、内容和实施程序建议

  

一、旅客“黑名单”的概念

旅客“黑名单”是指由航空运输企业制定发布的，针对曾经在其航空运输活动中有不良行为纪录，并且航空运输企业有理由相信此种不良行为仍有可能再次发生的旅客，拒绝对该旅客进行运输的规则或制度。

该定义包括五方面含义：

第一、制定发布者是航空运输企业。对于拒载旅客，业界包括两类情况，一是由国家有关行政管理机关，如国家安全机关、公共安全机关、海关、边防或民航主管机关等依法制定发布的禁止所有航空公司载运某些旅客的规定。如，对犯罪分子的追逃系统中将被国安、公安机关追逃人员列为禁止运输的对象；人民法院对违反强制执行规定的“老赖”做出“限高令”，限制其乘坐飞行等。另一种情况，则是本文研究的主题——由航空运输企业自行制定的针对某些特殊旅客的拒载规定。制定发布主体不同，法律性质不同。前者是行政管理行为，后者是企业自主行为；前者构成行政法律关系，后者则是民事法律关系；一旦纠纷发生，前者只能提起行政诉讼，而后者则往往以受到歧视，不公平对待等提起侵害人格尊严或名誉权的民事诉讼，如范后军诉厦门航空案。

第二、拒载（拒绝运输）发生在航空运输合同尚未成立前，而非运输合同履行过程中。根据拒载发生的时间不同可以分为运输合同成立前拒载和运输合同履行中的拒载。运输合同履行中的拒载往往是旅客在运输中因违反了航空运输法律规定而被航空公司拒绝载运（如未持有有效身份证件登机，未经安全检查等）或中途下载（因机上扰乱行为被机长依法下载）。运输合同尚未成立前的拒载是指旅客在做出邀约时（订票），被航空公司拒绝承诺（不接受订票）。2007年底，某旅客在春秋航空订票系统上总是无法完成订票，电话询问后方爆出旅客“黑名单”一事。

第三、拒载的对象是曾经在航空运输活动中有不良行为的记录，并且航空公司有理由相信此种不良行为仍有可能再次发生的旅客。不良行为可包括旅客在机场的违法行为（如，冲击安检门、擅闯隔离区、聚众闹事等）和机上的扰乱行为。要构成“黑名单”的拒载，除了不良行为的先行发生，还需要航空公司有理由相信此种不良行为仍有可能再次发生。

第四、旅客“黑名单”的制定者与对象具有对应性，即某一航空运输企业只能针对曾经在其运输活动中有过不良记录的旅客进行拒载，而且只限自己为承运人的拒载，不能扩大到所有承运人。

第五、“黑名单”的条件和内容一般规定在航空运输企业的运输条件中。旅客“黑名单”是航空运输企业自行规定的，因此一般体现在航空公司运输条件中“拒绝或者限制运输”的条款下，如《春秋航空有限公司旅客、行李国内运输总条件》第五条“拒绝运输”中的“（十二）旅客曾有航班上的不良行为纪录，并且春秋航空有理由相信此种不良行为仍有可能再次发生。”国外航空公司的运输条件中规定得更为详尽，如阿联酋航空公司详细规定有旅客的义务，并指出“如果航空公司由理由相信旅客未能履行上述规定的义务，公司可以采取以下措施：（3）公司可以决定在以后的任何时候拒载该旅客。”德国汉莎航空公司有权拒绝运输的情形规定有：“1、如果公司给旅客发出了拒绝承运的书面通知，自通知发出起公司有权拒绝旅客搭乘公司的航班；2、如果出现以下情况，公司也有权拒绝继续承运：（4）旅客在前段旅程的航班上有过不良行为，并且公司由理由相信这种不良行为可能再次发生。”

二、旅客“黑名单”的合法性

1、国际公约的规定

为制止旅客非法干扰，确保航空运输的安全，国际民航组织对拒载行为有明确的规定。国际民航组织《防止对民用航空非法干扰的保安手册》（Doc8973文件）（其为《国际民用航空公约》附件17 “标准和建议措施”的具体实施细则）中4.2.5规定：“必须授予经营人拒绝运输被认为对航空器存在潜在威胁的人。”我国是国际民航组织公约的缔约国，必须遵守和执行民航组织提出的标准和建议措施。

2、国内法的规定

（1）强制缔约义务的豁免

　　有人称依据我国《合同法》第289条的规定，从事公共航空运输服务的企业具有强制缔约的义务，因此，航空运输企业拒载旅客涉嫌违法。事实上，该条款正好指出航空运输企业拒载“黑名单”旅客是强制缔约义务的豁免。《合同法》第289条规定：“从事公共运输的承运人不得拒绝旅客、托运人通常合理的要求。”即是说，强制缔约义务的履行必须只针对旅客、托运人的合法合理的要求，否则不受约束。合法即遵守法律规范要求；合理即符合一般情理，为一般人所认可的理性。予以豁免的理性即是出于对公共安全、秩序的维护以及对他人权益的保障。

航空运输是高风险行业，安全是快捷、舒适的前提，更是航空运输活动的核心和内涵。航空运输中，任何一个小的安全隐患都有可能造成旅客生命和财产的损失，因此世界所有国家都规定，当遇有可能对安全造成威胁的情形时，航空承运人是可以拒绝运输的。如美国法典第49集44902（b）规定：“根据规章，航空承运人、州内航空承运人或外国航空承运人可以拒绝运输其认定或怀疑对安全构成不利影响的乘客和财物。”我国《民用航空法》第102 条也规定：“公共航空运输企业不得运输拒绝接受安全检查的旅客，不得违反国家规定运输未经安全检查的行李。”可见安全因素是承运人拒绝运输的法定条件之一，出于安全的考虑航空运输企业是可以拒载旅客的。

如果载运某些旅客可能会导致他人权益的损害，则拒载该旅客也构成强制缔约义务的豁免。我国民航法律规范中并没有明确规定，但是国外航空公司将此纳入了拒载的范围，如美西南航空公司运输条件中关于拒载（Refusal to Transport）中就规定了，承运人出于旅客或机组人员的安全或舒适考虑可以拒绝运输或者在任何地点令有下列情形的旅客下机，这些情形就包括旅客行为不规矩、无礼、暴力，醉酒状态或吸食毒品后、试图干扰机组人员、患有公共卫生部门认为能传染给其他乘客的疾病、拒绝执行机组人员的指令、衣着方式令他人不适、赤脚、涉及任何可能危害飞机或乘员安全的行为（自愿或非自愿）。我国实务中，有的航空运输企业也通过其公布实施的运输条件做了规定。如《春秋航空有限公司旅客行李国内运输总条件》第五条“拒绝运输”中规定了：“春秋航空出于安全原因或根据合理的判断，可以拒绝承运旅客和其行李。由于下列一种或多种原因，春秋航空有权拒绝承运旅客和/或其行李：（二）旅客的行为、年龄、精神或身体状况不适合航空旅行，或使其他旅客不舒适或反感，或对其自身或其他人员或财产可能造成任何危险或危害”。

可见，当旅客或托运人提出不合法、不合理的运输要求，包括对其运输会造成运输安全、秩序的损害或者有可能损害其他旅客或机组成员权益的，航空公司有权拒载。

（2）航空运输企业可以依法依约制定旅客“黑名单”

航空运输合同的构成在所有合同中较为特殊，从形式上讲，完整的航空运输合同包括运输凭证、运输条件、有关国际公约或政府规章对航空运输的规定、承运人对航空运输的其他规定等等；从内容上讲，航空运输合同包括运输凭证上所载的由承运人制订并经航空运输使用人认可的关于缔约双方权利、义务的详细约定，以及有关国际公约及国家法律、政府规章关于航空运输合同双方权利义务的强制规定等。简言之，航空运输合同在实质上体现为明示存在的航空运输凭证、公示生效的航空运输条件和公布实施的航空法律法规三者的有机结合。航空运输条件就是公共航空运输企业制定的承运旅客、行李和货物的规定，是航空运输合同的核心内容，集中体现了运输合同双方当事人权利、义务以及违反合同时应当承担的责任，是公共航空运输企业和旅客、托运人共同遵守的行为规范。国内很多航空运输纠纷的处理关键就看运输条件如何规定和告知、适用的程序是否严谨。

作为独立经营、自负盈亏的企业法人，根据“法不禁止即可为”的权利法理，航空运输企业有权依据行业特征和自身情况制定运输条件，通过报备、公布和告知成为其与旅客、托运人缔结的任何运输合同的内容。航空运输企业和旅客、托运人应遵守运输条件中的规定（“约定”），依约行为，否则即承担相应的不利后果。即，如果某旅客符合运输条件中规定的因不良行为记录而被拒载的，则其“依约”成为了“黑名单”旅客。

三、旅客“黑名单”的制定原则

1、安全第一的原则

什么是安全？不同的人，不同的时代，不同的角度，对安全的需求和理解均有所不同。从汉字字义来看，“无危为安，无损则全”。安全是指人类活动系统的运行状态对人类的生命、财产、环境可能产生的损害在人类自身所能允许的限度一下。什么是航空安全？是零事故？远离危险或风险？国际民航组织做了定义：“航空安全是一种状态，即通过持续的危险识别和风险管理过程，将人员伤害或财产损失的风险降至并保持在可接受的水平或以下。”这个界定表明航空安全是相对的，不是绝对的。航空运输是高科技高风险行业。客观地说，航空器运行的风险远高于其他交通工具。一架波音737飞机由36.5万个零部件构成，大型飞机的零部件甚至以百万计。飞行中要所有零部件绝对不出一点问题是不客观，不现实的；而民航运输是个复杂的巨大系统，航空安全涉及人-机-环等诸多方面。具体涉及机场管理、航空公司运控管理、飞行、交通管制、气象和航情服务、安全监察等诸多单位和个人，任一环节的疏忽都可能导致整个航空运行的危险。航空安全主要包括飞行安全和空防安全。飞行安全是指航空器在运行中处于无危险的状态，强调技术控制和预防；空防安全则是为了有效预防和制止针对民航运输的人为的非法干扰或扰乱行为。针对空防安全问题，国际社会不遗余力地进行了大量立法和实践工作，各国也依据国际公约的规定制定和完善了国内立法。旅客“黑名单”正是源于航空运输安全，尤其是空防安全的需要，对有扰乱行为的旅客的限制和排除。

因此，安全第一的原则是制定和实施旅客“黑名单”的首要原则。

2、航空运输安全、秩序之维护与消费者权益衡平的原则

安全是民航运输服务之内涵和生命，航空运输良好秩序的维护既是运输服务舒适性的体现，更是运输安全核心价值的落实。然而，作为对人权之一的公民出行权利的确保，以及消费者选择权的维护，航空运输企业不能依凭安全之至高目的，而滥用法律授权或经营者的自主权而歧视或排除消费者出行的选择权。旅客“黑名单”的制定和实施是为了维护航空运输安全和秩序，是为了满足广大旅客出行的需要和维护广大旅客的合法权益。前者是手段，后者是目的，手段的实施不能偏离目的的实现。安全是一个状态，航空安全是相对的，但又是可控的。即要通过人的主观努力，把握规律，加强管理，增强风险防控能力，尽最大可能杜绝任何安全隐患。现在我国民航依据国际民航组织的要求和指引，推行安全管理体系建设，建立航空安全审计制度和航空安全信息管理等制度，就是为了通过人的努力来消除安全隐患。这种努力不应仅仅包括对民航人自身的要求，也应包括对旅客的要求。同时，航空安全不允许试错，任何的疏忽，任何的侥幸都有可能导致机毁人亡的悲剧，因此，将那些曾经有不良记录（非法干扰或扰乱行为）的，而且航空运输企业有理由相信仍有可能发生不良行为的旅客排除在运输关系中，也是实现安全管理之需要。实践中，则要以具体的规则确保航空安全维护和消费者权益保护的衡平。

3、公平、公正，充分告知旅客与旅客隐私权的维护

公平、公正是法律的基本精神。在制定和实施旅客“黑名单”规则时，必须本着公平、公正的原则，只能依据安全的要求和旅客已有符合“黑名单”规则的不良行为记录作为拒载依据，而不能以个人的情绪、好恶、旅客的民族、种族、性别、年龄、职业、收入状况、教育程度等为判断标准；另外，“黑名单”规则应该公开，并充分告知所有潜在旅客，这既是运输合同内容为当事人双方所约定和认知的要求，也是“黑名单”存在的意义——避免旅客扰乱行为，维护航空运输安全和秩序。然而，充分的告知只是规则的告知，而非具体被纳入“黑名单”旅客名单的公开。因为合同法律关系是相对性法律关系，旅客“黑名单”只是特定企业针对违反其运输条件规定而存有不良记录的特定旅客予以拒载的规则，该企业与该旅客之间具有对应性，不能扩大到对所有运输企业和所有旅客。这是合同关系相对性的表现和要求。同时，消费者的隐私权，作为人身权的基本内容之一，是法律所认可和确认的对世权，除非法定情形（如公安机关追逃犯罪的需要）或约定受限或放弃，禁止他人侵害。因此，航空运输企业在制定实施“黑名单”时要做到规则的公正公平制定、公开且充分告知和“黑名单”旅客名单的保密，避免泄露而损害名单旅客的隐私权。

四、旅客“黑名单”制定的内容及实施程序建议

为确保上述原则的实现，在旅客“黑名单”的制定上，可考虑如下内容和程序：

第一、充分宣告旅客“黑名单”制定的目的和原则，获得旅客的理解。

第二、明确进入“黑名单”（拒载）和退出“黑名单”（解除拒载）的情形或条件，而不仅仅是含糊地以“旅客曾有航班上的不良行为纪录，并且航空公司有理由相信此种不良行为仍有可能再次发生的”。可借鉴国外航空公司的规定，结合我国运输实际列举以下情形作为进入条件：（1）旅客曾经有霸机、占机、冲击机场隔离区的行为；（2）旅客曾经有不听从机组人员安排，导致客舱秩序混乱或延误发生、或其他严重后果的；（3）旅客曾经有刻意刁难、干扰机组人员工作的；（4）旅客曾经有刻意刁难、辱骂、殴打本公司工作人员的；（5）旅客曾经有违反我国民航法律规范规定的犯罪或违法行为的，以上情形还需要满足旅客拒不认错，拒不悔改的情节。

“黑名单”的退出情形可包括：（1）时间经过，即经过一定的时间，使航空运输企业有理由相信一定时间的经过，淡化或消除了企业与“黑名单”旅客的对立冲突，以及旅客有足够时间的冷静和了解民航运输，时间经过则自动解除拒载。春秋航空规定的经过时间为3年，从某旅客进入“黑名单”之日起，三年后自动解除拒载。有的航空公司则是终身拒载；（2）旅客有悔过行为，足以让航空运输企业相信运载其不会有损航空运输安全和秩序的。如旅客做出书面道歉和遵守民航运输法律规范和机组人员安排的书面承诺。春秋航空实务中也是如此操作。

第三、规范航空运输企业旅客“黑名单”的实施程序，确保公正公平的实现和旅客权益的保护。具体而言，可考虑如下环节：（1）当发生“黑名单”进入情形时，航空运输企业工作人员当即做出告知和提醒，如果旅客拒不改正，则发出书面告知和警示，这个告知和警示书应注明具体时间、地点、不良行为类型和旅客态度，获得旅客签名或两名工作人员签名；（2）事后将告知和警示书提交公司客服质量部，由客服质量部审核该旅客是否符合“黑名单”规则，若符合，则电告该旅客，并告知原因，听取旅客申诉和抗辩；若旅客表示悔过，并承诺今后遵守民航运输法律规范和航空公司运输条件等，则程序终止。电话告知及旅客承诺应有录音或者旅客提交书面承诺书。如果旅客拒绝承认，且客服质量部审核该旅客符合“黑名单”规则的，将旅客纳入“黑名单”并予以技术处理（如订票系统的自动拒绝）；（3）经过一定时间（如一年或三年），系统自动解除拒载，使该旅客退出“黑名单”；（4）若拒载期间，旅客因无法订票而咨询航空运输企业，则由客服质量部进行解释说明，若旅客表示悔过，并承诺今后遵守民航运输法律规范和航空公司运输条件等，则当即解除拒载，使该旅客退出“黑名单”。这个过程中贯穿了航空运输企业的告知、提醒、警示、做出处理、听取旅客申辩、审查并最后决定的程序正义，同时给予了旅客立刻终止扰乱行为、当场悔过、事后悔过和进入“黑名单”后悔过解除的机会。可以说，保障了旅客的知情权、抗辩权和悔过获得解除权，以此完备的程序正义来确保“黑名单”制度的实体正义和最终目标的实现——“黑名单”制度并不是以拒载为目标，而是以拒载的规则指引、规范旅客行为从而确保航空运输的安全和秩序，真正保障广大旅客的出行权益。

第四、为确保制定实施的合法合理，可考虑由航空运输协会负责制定一个旅客“黑名单”范本以供各航空运输企业调整适用；同时各航空运输企业制定的旅客“黑名单”内容和实施程序应规定在其旅客、行李运输条件中，该运输条件报经民航局核准备案后予以公示放才生效。为实现“黑名单”规则的充分告知，航空运输企业应按照《合同法》及其司法解释对格式条款的规定进行操作。《合同法》第39条规定：“采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确立当事人之间的权利和义务，并采取合理的方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款，或者按照对方的要求，对该条款予以说明”。《最高人民法院关于适用<合同法>若干问题的解释（二）》第六条规定：“提供格式条款的一方对格式条款中免除或者限制其责任的内容，在合同订立时采取足以引起对方注意的文字、符号、字体等特别标识，并按照对方的要求对该格式条款予以说明的，人民法院应当认定符合合同法第39条所称采取合理的方式”，“提供格式条款一方对已尽合理提示及说明义务承担举证责任。”

建议可采取如下措施予以充分告知和说明：（1）对客票销售代理人充分告知和说明，并要求其订票时对旅客予以告知说明；（2）在企业网站主页，以颜色、字体、位置等醒目方式告知旅客航空运输企业的“运输条件”及“黑名单”规则；（3）在企业的订票系统中做技术处理，确保只有“已阅读”并做出“理解条款内容并同意和遵守”的旅客放能完成订票；（4）在机场相应值机柜台和售票、服务柜台摆设告示牌，以颜色、字体、构图等明确告知旅客“黑名单”规则。以上告知的具体做法不仅可适用于“黑名单”规则，也适用于机票超售、特殊旅客运输等对旅客权利做出限制，对航空运输企业责任进行免除或限制的航空运输规则。

结语：

安全是民航的生命和第一要务，也是承运人和旅客、托运人共同追求的目标。在现有法治进程下，我们并不希望以“黑名单”来限制、侵害旅客权益，而是希望借助这一制度或规则的“准法律性”实现法的教育、指引、评价作用，即告知旅客航空运输的高风险性，民航人对安全的零容忍、严管理，旅客也必须为航空运输安全和秩序放弃某些自由，限制某些权利；同时，也希望借这一“不得已”的制度培养民众，尤其是广大旅客的法治观念——法律至上、有法必依，依法行为！

最后，告诫各航空运输企业，“黑名单”制度是一把双刃剑，其既可以拒载名单旅客，也可能被旅客所拒绝。而没有旅客的航空运输势必会在竞争中倒下，因此，维护运输安全和自身权益的基础上也要尊重和保护旅客权益，这样才能实现安全和发展的双赢！（许凌洁/文，本文发表于《中国民用航空》杂志）